La crise des déchets au Sénégal ou l’éternel recommencement ! Par Bouna Manel DIOP

La crise des déchets dans les villes italiennes dans la décennie précédente nous rappelle que ce problème n’est pas spécifique aux villes d’Afrique subsaharienne. Elle est universelle. Cependant les différences résident dans l’efficacité des réponses apportées. A ce jour, les réponses proposées ont toujours été conjoncturelles laissant de côté les aspects législatifs, réglementaires et financiers, entre autres.
 

A la décharge des autorités municipales, le règlement de la question incombe plus à l’Etat qu’aux collectivités territoriales. Même si du point de vue de la loi, le code général des collectivités territoriales, précise qu’il il appartient aux communes d’organiser la collecte, le transport et l’élimination des déchets produits dans leur périmètre dans des conditions écologiquement rationnelles, la préparation des textes régissant ces activités échappe à leur portée. Il est du ressort à l’exécutif.
 

Au Sénégal, l’arsenal juridique encadrant la gestion des déchets est dispersé dans plusieurs textes de lois dont : 

- la loi 2013-10 du 28 Décembre 2013 abrogée en son article 328 et portant Code général des collectivités territoriales ;

- la loi N° 2001-01 du 15 janvier 2001 portant code de l’environnement et son décret d’application N° 2001-282 du 12 avril 2001, 

- la loi 83-71 portant code de l’hygiène du 15 juillet 1983,

- le décret 74-338 du 10 Avril 1974 réglementant l’évacuation et le dépôt des ordures ménagères,

- la loi 72-52 du 12 juin 1972 fixant le taux et les modalités de perception de la Taxe d’Enlèvement des Ordures Ménagères (TEOM).
 

Hormis le code des collectivités territoriales qui est récent, tous les autres textes remontent parfois à plusieurs dizaines d’années et n’ont subi aucun toilettage ni arrêtés additionnels d’actualisation pour se conformer aux nouveaux défis. L’obsolescence de ces textes principaux constitue l’un des points faibles du système de gestion des déchets.

Certains pays développés, pour bien gérer leurs déchets, ont mis en place une réglementation qui donne des prescriptions claires sur les modes de gestion des principaux segments : pré-collecte, collecte, valorisation et élimination. Ce mode d’organisation inspiré par le concept anglo-saxon des 3R ; réduire, réutiliser et recycler est aujourd’hui dépassé par la philosophie japonaise du Mottainaï.

 

Mottainaï désigne un sentiment de regret concernant les déchets lorsque la valeur intrinsèque d'un objet ou une ressource n'est pas correctement utilisé car n’étant pas allé au bout de la chaine d’utilisation. Il est perçu comme du gaspillage qui compromet la préservation des ressources au profit des générations futures. Tant que les connaissances et technologies du moment sont capables de transformer la matière, elle ne peut être considérée comme déchets. Deux paramètres sont introduits pour parachever ce concept, le Refuse et la Valorisation. Le Refuse consiste, pour un consommateur, à économiser tout ce qui n’est pas fondamental pour parachever un acte, par exemple ne pas accepter le surplus d’emballage au supermarché ; et la dimension valorisation entre en compte pour extirper à la matière tout ce qui peut être utile selon les connaissances et technologies du moment.
 

Le Mottainaï se traduit par un changement de paradigme passant d’une politique de gestion des déchets à une approche intégrée de la gestion de la matière et des déchets qui encourage la dématérialisation et une utilisation efficace des ressources. Au Japon, le déchet n’existe plus, même les cendres des usines d’incinération sont utilisées pour créer des iles artificielles en mer.
 

Arriver à ce stade a nécessité plusieurs campagnes de sensibilisation accompagnées par des révisions régulières des textes pour s’adapter aux nouveaux défis. 
 

Comparaison n’est pas raison mais dans notre sous-région, il n’y a pas d’exemples pour servir de miroir et évaluer le modèle national, s’il existe. Près de chez nous, en Tunisie, le taux de collecte des déchets ménagers en milieu urbain dépasse aujourd’hui les 90% grâce à la mise en place en 2005 de l’ANGED (Agence Nationale de Gestion des Déchets Solides) qui accompagne les communes dans la mise en œuvre des plans de gestion des déchets solides.
 

La gestion des ordures de 2000 à 2012.
 

Au Sénégal, dès son accession au pouvoir, le Président Abdoulaye Wade décida de la création de la Haute Autorité de la Propreté de Dakar (PRODAK) qui deviendra par la suite APRODAK (Agence de la Propreté de Dakar), pour lui confier la gestion des déchets solides de l’agglomération Dakaroise. Cette agence a été doublement dénoncée, elle viole le principe de la libre administration des collectivités locales et le principe d’équité de l’Etat par rapport aux autres communes. En 2006, sa dénomination et ses compétences furent changées et elle devint APROSEN : Agence de la Propreté du Sénégal avec un champ d’intervention national. La gestion des déchets revint aux communes de l’agglomération Dakaroise regroupées au sein de l’entente CADAK-CAR (Communauté des Agglomération de Dakar-Communauté des Agglomérations de Rufisque), dirigée par des maires proches du pouvoir. 
 

Il convient aussi de rappeler que le Président Abdoulaye Wade avait réellement saisi la dimension fondamentale de la sensibilisation dans un programme de gestion des déchets. Il confia le secteur au Ministère de la Jeunesse, de l’Environnement et de l’Hygiène Publique dirigé par Modou Fada DIAGNE, tout jeune ministre. 
 

De son magistère beaucoup ont retenu le tollé qui avait accompagné les fameux « ânes » qu’il proposait aux maires et qui avaient été raillés dans tous les milieux. Pourtant, en analysant les capacités financières des petites communes qui peinaient à assurer les petites charges quotidiennes d’entretien de véhicule, il est à se demander comment elles pouvaient gérer des camions de collecte qui nécessitent carburant et entretien réguliers ? « les ânes de FADA », n’étaient-ils pas les plus adaptés aux petites communes de moins de 2.000 habitants.

 

Cette période est aussi marquée par le tragi-comique épisode AMA-Alcyon à qui l’Etat du Sénégal concéda la gestion des déchets solides dans l’agglomération Dakaroise. Dans ce contrat dont Alcyon se retira par la suite pour le laisser à AMA, société de gestion des déchets de la ville de Rome, devenu AMA-Sénégal, les ambitions visées étaient surréalistes. Le système proposé était tellement parfait que de l’eau fraîche, à partir du lixiviat, liquide de percolation des déchets, était proposé en fin de process. Cependant les défaillances étaient énormes et AMA-Sénégal ne s’est maintenue qu’en exploitant les failles d’une administration infestée de dirigeants véreux et avec la complicité du milieu syndical qui régnait en maitre dans le secteur. Au finish, le Président se résolut à rompre le contrat et après une période de transition gérée par les entreprises nationales, on assista à l’entrée en scène de Véolia. 

 

Véolia est une multinationale spécialisée dans l’eau potable et l’assainissement entre autres. Techniquement, ses états de service dans le domaine de la gestion des déchets solides ne souffrent d’aucune contestation. Par contre son expérience en Afrique subsaharienne marquée par une urbanisation atypique, n’était pas solide. Contrairement en France où la collecte se fait dans des rues bien balisées permettant une meilleure carrossabilité des engins, dans beaucoup de nos villes tropicales, cette trame ne se retrouve que dans le centre-ville qui contraste d’avec les réalités des quartiers périphériques. C’est plutôt une urbanisation hybride. Dans certains quartiers édifiés dans les bas-fonds, les engins s’embourbent dans des rues étroites qui ne laissent même pas passer une voiturette ; ce décor fait partie de notre paysage urbanistique. Cette configuration en appelle à une autre manière de faire, non conventionnelle, que la multinationale n’avait pas prévu dans sa stratégie.
 

Conscient de ses faiblesses, cette dernière se limita au périmètre du centre-ville, une partie de la Médina et sous-traita tout le reste aux entreprises locales. Véolia était même dispensée d’aller à Mbeubeuss pour y déposer les déchets collectés. Thiaroye était son point de rupture de charge. Cependant elle n’a jamais respecté le cahier des charges notamment la partie logistique. Finalement l’Etat du Sénégal décida unilatéralement de la rupture du contrat.
 

Aussi bien pour AMA-Sénégal que pour et Véolia, leurs contrats ont été préparés et signés dans le secret des cabinets ministériels, au grand malheur des directions techniques. Ce modus operandi trahit des motivations floues que la mise en œuvre permettra de mieux cerner. L’arrogance de certains dirigeants de ces sociétés concessionnaires allait jusqu’à menacer de limogeage certains administrateurs de structures techniques de l’Etat , dont le seul crime est d’exiger que le travail soit fait dans les règles de l’art ; cela ne fait que renforcer les soupçons de corruption, surtout lorsque ces menaces sont parfois relayées par des autorités supérieures. 
 

Pour ces sociétés étrangères, des contrats en béton, qui obligeaient parfois l’Etat à verser une contrepartie en cas de rupture, étaient signés alors que les entreprises nationales qui se sont parfaitement illustrées pour gérer efficacement les périodes de crise ne bénéficiaient que d’ordre de service mensuel qui ne leur permettaient même pas d’accéder à des financements pour le renforcement de leur parc logistique, malgré leur maturité technique. 
 

Pour en revenir à l’APROSEN, ses actions furent orientées vers l’accompagnement et l’appui-conseil aux communes qui sont compétentes pour gérer les déchets produits sur son territoire.

 

Plusieurs programmes furent initiés notamment les études relatives aux plans de gestion des déchets dans les capitales régionales et les villes religieuses, le renforcement des OCB par la dotation de tricycles, le programme « un ménage une poubelle », le programme de valorisation des déchets plastiques et le programme national de gestion des déchets solides financé par la BID (Banque Islamique de Développement) qui a conduit à sa dissolution laissant la place à la SOPROSEN, morte née. Bizarrement, l’UCG (Unité de Coordination de la Gestion des déchets) qui fut créée par arrêté du Ministre du Genre de la Culture et du Cadre de Vie pour assurer la transition entre APROSEN et SOPROSEN est la seule structure qui a survécu dans cette bataille pour le contrôle des ressources entre APROSEN et sa tutelle. 

 

La création de SOPROSEN obéit beaucoup plus à une volonté de priver le Maire de la capitale, tombée sous l’escarcelle de l’opposition depuis les élections municipales de 2009, d’une manne financière de 12 milliards provenant du budget national. Les motivations avancées dans le rapport de présentation sont incompréhensibles ; il est dit que cette société est « chargée du traitement spécifique des ordures suivant leur typologie et de la mise en place d’un schéma efficient du recyclage et de valorisation des déchets solides ». Quand le genre et la culture gère les déchets solides faut s’attendre à un « désordre artistique ».

 

SOPROSEN devait intervenir sur toute la chaine de valeur : la pré-collecte, la collecte, le transport, le stockage, la valorisation et l’élimination des déchets et était autorisée à contracter avec toute entité publique ou privée agréée, moyennant rémunération, un contrat de prestation de services… 

 

Pour son financement la loi prévoyait le reversement de l’ensemble de la TEOM, sans aucune retenue, ce qui était en contradiction notoire avec le code des collectivités locales. Les autres leviers qui lui étaient alloués pour le financement de ses activités sont les produits des taxes industrielles, les amendes, tous les fonds et financement de l’Etat destinés à la gestion des déchets, les fonds mis à disposition par les partenaires au développement… Ces dispositions en avaient fait un vrai gouffre financier qui avait attiré la convoitise de beaucoup de cadres du régime libéral. La Ministre de tutelle avait fait de son contrôle une affaire personnelle au point qu’elle était obligée de liquider tout le personnel de l’APROSEN, des familles se sont ainsi déchirées et à ce jour, certains n’ont pu trouver un travail stable.

 

Pourtant, sur les véritables attentes qui auraient permis de sortir le Sénégal de cette crise perpétuelle de la gestion de ses ordures à savoir, la réforme des textes et les financements innovants, la loi est restée muette. Il faut saluer la clairvoyance du Chef de l’Etat, Macky SALL qui a décidé de sa dissolution dans une volonté de retourner la gestion des déchets aux collectivités de Dakar conformément à la loi, même si quelques années plus tard, il reprit cette compétence à la CADAK/CAR dirigée par le Maire de Dakar, qui a par la suite rempilé dans la bataille de 2014, pour la retourner à l’UCG. Une crise artificielle par une asphyxie financière poussant les concessionnaires à la grève fût orchestrée au Ministère des Collectivités Locales pour remettre en selle l’UCG. 
 

Une instabilité institutionnelle
 

En dépit d’un échec relatif de APRODAK/APROSEN, elle a été beaucoup retardée par l’instabilité institutionnelle qu’elle a subie de 2001 à 2012. Logée à sa création à la Présidence de la République, elle a atterri par la suite à la Primature, puis au Ministère de l’Assainissement, au Ministère de l’Environnement, le Ministère de l’Urbanisme, ensuite bref retour au Ministère de l’Environnement, puis au Ministère du Cadre de vie et des Loisirs et en dernier lieu au Ministère du Genre, de la Culture et du Cadre de vie. Le plus souvent, la lettre sectorielle de certains de ces ministères ne mentionne même pas la gestion des déchets solides dans ces domaines de compétences. Ce manque de rigueur des plus hautes autorités se traduit parfois par des conflits de compétences entre ministères techniques. Depuis 2013, on avait noté une certaine stabilité avec l’arrimage de la compétence au Ministère de la gouvernance locale. 

 

Depuis le dernier remaniement, la tutelle est transférée à l’Urbanisme. Est-ce le début d’une nouvelle migration institutionnelle ? Nous restons convaincus que la gestion des ordures doit échouer aux collectivités territoriales conformément à la loi. En concentrant les décisions et les financements au niveau de l’UCG, l’Etat est en train de créer un gouffre financier qui ne fera qu’entretenir un nid de corruption et de gigantisme dommageables à l’atteinte des objectifs de salubrité que s’est fixé le Chef de l’Etat. Sur cette question, l’Association des Maires du Sénégal doit prendre des positions claires et demander à l’Etat de respecter le principe de la libre administration des collectivités territoriales.

 

Leviers financiers inadaptés

 

Outre l’instabilité institutionnelle, le système est aussi plombé par des modes de financement inadaptés. Dans la loi, les sources de financement ne correspondent plus aux réalités actuelles. La loi sur la TEOM est devenue obsolète et représente au meilleur des cas 20% du coût réel de la prise en charge des déchets municipaux. Les comptables publics sont parfois obligés d’être jongleurs ou équilibristes pour boucler l’année. Il s’y ajoute aussi une propension de la population à ne plus s’acquitter de la TEOM du fait d’un système irrégulier et défaillant de collecte des déchets.

L’absence d’une planification réaliste est aussi un sérieux handicap dans les communes. Très souvent, aucune étude sérieuse n’est menée pour asseoir un système durable de gestion des déchets.

Les rares communes qui ont pu en mener ont parfois de réelles difficultés de monitoring. Certaines préfèrent s’en dispenser en ramenant la gestion des déchets solides à une simple opération technique de déplacement des déchets d’un point à un autre, ignorant la dimension systémique. De ce fait, rares sont les plans qui connaissent plus de 40% de taux d’exécution. Cette situation résulte d’une mauvaise prévision mais aussi d’un déficit de ressources humaines qualifiées. 

 

Une grande nébuleuse

 

L’absence de transparence dans le secteur est aussi un élément handicapant. Du recrutement des travailleurs à l’attribution des contrats des concessionnaires, il y’a une nébuleuse totale. Tout dernièrement, Monsieur le Ministre en charge de l’hygiène publique a révélé les conclusions d’un audit qui a fait état d’emplois fictifs à hauteur de 60 millions par mois. Il n’a révélé qu’un coin du voile. Le malaise est plus profond. Ces emplois fictifs sont en fait un mode de gestion presque normalisé dans le secteur. Il permet le plus souvent aux maires de caser leur clientèle politique en leur payant un salaire plus élevé que leur fonction d’agent de nettoiement n’autorise. Il est fréquent de voir une personne émarger sur la rubrique du nettoiement avec plus d’un salaire par mois. Il perçoit son salaire de permanent et émarge comme temporaire sous une ou plusieurs fausses identités. C’est cette situation qui explique que le nombre de personnes déclarées est largement supérieur à ce qui est constaté sur le terrain. 

 

Depuis plus d’une décennie, les concessionnaires sont recrutés sur la base d’un ordre de service mensuel. Il s’agit d’un contrat de prestation précaire qui ne leur permet pas de disposer de financement bancaire pour renforcer leur logistique. Cette situation explique que le parc est constitué de matériel vétuste déjà amorti en Europe. C’est ce qui explique les pannes récurrentes qui amènent les gestionnaires du système à demander à certains concessionnaires de rester en veille pour renforcer le parc en cas de défaillance. En quinze ans de présence dans le secteur, je n’ai jamais vu une société sénégalaise acquérir du matériel neuf. 

 

L’attribution des zones d’intervention est tout aussi nébuleuse. Elle donne lieu à toutes sortes de trafic d’influence et les ordres viennent parfois de centres de décision insoupçonnés et les « Barons » du secteur sont généralement les mieux servis alors qu’ils ne font preuve d’aucune efficacité dans les services fournis. Ce mode de contractualisation permet au gestionnaire du secteur de les manipuler et le système de corruption qui irrigue ces pratiques est connu de tous.

Manque de volonté dans la professionnalisation

 

De cette situation découle le manque de professionnalisme constaté chez les professionnels du secteur. Récemment, un concessionnaire a perdu une bonne partie de sa logistique de collecte lors de l’incendie qui a ravagé le parc de Lambaye de Pikine. Ce fait est symptomatique de la légèreté avec laquelle le secteur est géré. Beaucoup de concessionnaires ne disposent pas de garage et les véhicules sont parqués le soir dans la rue dans une saleté indescriptible et c’est dans ces conditions que la tournée reprend le lendemain sans même un lavage. Souvent ils ne disposent pas d’un appui technique (mécanicien, électromécanicien) pour régler des pannes mineures qui surviennent parfois en cours de tournée et qui immobilisent les équipes, pour un petit détail. Pourtant ces conditions déplorées ont été prises en compte dans un appel d’offres public de 2011 lancé par l’Entente CADAK-CAR mais bloqué net par la tutelle, de connivence avec les concessionnaires. Il s’agissait pourtant d’une véritable révolution qui aurait permis, de créer des emplois additionnels pour le secteur, et l’accompagnement dans la formalisation. 

 

Le personnel aussi n’est pas en reste. Hormis ceux mis à disposition par l’UCG qui a fait des efforts pour les équiper, le reste fourni par le concessionnaire ne dispose d’aucun équipement et se remarque souvent par le port de « tenues » qui ne valorisent nullement le travailleur du nettoiement. De plus tout Dakar dénonce les coups de klaxons stridents pour alerter de leur arrivée, ce qui cause une pollution sonore intenable pour les résidents en repos ou parfois alités. S’il y’avait une bonne communication, nul besoin d’utiliser ce procédé. Les ménages s’activeraient pour déposer leurs ordures au niveau des points d’apport volontaire à l’heure indiquée.

 

Briser le sort de l’éternel recommencement

 

Comment sortir de cette situation et briser le cercle de l’éternel recommencement ? Les solutions doivent êtres plurielles, inclusives et adaptées au contexte local. Certaines questions d’ordre technique et financier peuvent être rapidement réglées, par contre le changement de comportement nécessite un horizon de temps plus long et doit être continu.

 

Monsieur le Ministre de l’Urbanisme, de l’Habitat et de l’Hygiène Publique, Abdou Karim FOFANA dont nous saluons ici sa réactivité et sa modestie s’est entretenu avec nous des concertations qu’il compte engager avec l’ensemble des acteurs du secteur. C’est une première que nous tenons à magnifier et nous lui souhaitons pleins succès. Nous espérons que les points ci-après seront abordés lors de cette rencontre :

 

1- La question de la révision de notre arsenal juridique est incontournable. Il faut que ces textes dont le plus récent date de 2001 s’adapte à nos nouveaux besoins et modes de vie. Elle doit aussi être transversale et spécifique à tous les maillons de la chaine, c’est à dire la pré-collecte, la collecte, le transport et l’élimination. 

 

2- Les sources de financement doivent être revues. La loi prévoit certes la TEOM. Cette taxe, dans le meilleur des cas n’est recouvrée qu’à hauteur de 40% et beaucoup de ménages ne s’en acquittent pas. De plus les côtes d’imposition sont relativement désuètes. Une révision s’impose. Cependant, il faut aussi une diversification des sources de financement qui peut aller vers la mise en place d’une redevance incitative pour amener les ménages à diminuer leur production de déchets. Elle demande certes une certaine technologie embarquée à bord des camions et des poubelles individualisées. Dans certains pays, ce mode de taxation a permis de diminuer de plus de 30% le poids de la poubelle. La réflexion peut aussi être orientée aussi vers la mise en place d’un fonds de financement de la gestion de la gestion des ordures ménagères provenant d’une taxe sur la valeur de tout produit emballé, donc produit un déchet en fin d’utilisation. Une taxe pour le retraitement des produits électriques et électroniques en fin de vie peut aussi être mise en place. Elle sera payée à l’acquisition… Aussi la promotion de la valorisation permettra de générer des ressources qui seront un appoint au financement du secteur par la vente des sous-produits et aussi par la diminution des quantités transportées et mises en décharge.
 

3- Le règlement définitif de l’ancrage de la compétence relative à la gestion des déchets dans les collectivités territoriales. Cette question doit revenir aux collectivités territoriales et l’Etat doit strictement se conformer à un rôle de contrôle à posteriori. La quasi-totalité des interventions directes de l’Etat dans le secteur l’ont été en violation de la loi et mues par des motivations de règlement de rivalités politiques. Une disposition peut être introduite dans le Code Général des Collectivités Territoriales pour encadrer les dépenses relevant des titres qui concernent le secteur notamment en faire une dépense obligatoire. Certes il serait illusoire et même risqué de demander à l’Etat de croiser les bras en cas de défaillance, mais les modalités de son immixtion et la durée peuvent être précisées. Il serait aussi pertinent, dans ce nouveau schéma d’impliquer le Département (Collectivité territoriale) dans la coordination de la mise en place et la gestion des grandes infrastructures, les décharges contrôlées et les CET (Centre d’Enfouissement Technique) notamment qui échappent parfois aux capacités financières et foncières de certaines communes. Le Département aura un rôle décisif dans la mutualisation des finances et des compétences.

 

4- Mettre en place une structure d’accompagnement des collectivités territoriales pour la gestion des déchets qui pourrait être l’UCG qui a acquis une expertise dans le domaine mais sous de nouveaux habits. Elle aura pour missions d’accompagner les collectivités territoriales dans les études, la planification, le suivi des actions et des financements. En perspective de la mise en place des grandes infrastructures, elle aura pour rôle de définir les opportunités, les implantations et la recherche des financements et des partenariats. Son positionnement peut être multiforme, il faut toutefois se garder de l’impliquer dans la mise en œuvre.

 

5- Promouvoir la gestion indirecte du secteur par le recours à des prestataires ; ceci concerne surtout les communes qui gèrent en régie. Ce système en régie a montré ses limites (service inefficace, détournement des intrants, entretiens de la logistique défaillante, gestion politisée…) et est en voie d’être délaissé dans beaucoup de pays. Pour les petites communes, il s’agira de les accompagner à développer un petit entreprenariat local qui puisse s’occuper de la collecte et de la valorisation. Podor est un exemple avec le GIE CETOM qui œuvre dans la collecte et la valorisation des déchets solides mais aussi la vidange des fosses septiques. Le GIE est lié à la commune par un contrat d’affermage et le paiement d’une subvention annuelle. Grâce aux redevances versées par les ménages, le GIE rémunère ses employés.

 

6- Au niveau des grandes villes, le recrutement des concessionnaires doit passer par un appel d’offres pour garantir la transparence dans l’attribution des marchés. Des efforts sont entrain d’être faits dans ce sens au niveau de l’UCG, nous ne nous attarderons pas sur ce point. Cependant notre conviction personnelle est que le secteur privé national a aujourd’hui acquis une telle maturité qu’on n’a plus besoin de société étrangère dans le secteur.

 

7- La définition d’un cahier de charges pour les prestataires du secteur. Il faut que les conditions d’accès aux marchés encouragent la professionnalisation des acteurs. Par exemple un personnel minimum doit être imposé aux concessionnaires, un garage, le lavage du véhicule à la fin de la journée…).

 

8- Promouvoir les Partenariats Publics Privés dans la mise en place des grandes infrastructures, les centres d’enfouissement technique notamment.

 

9- Valoriser le travailleur du nettoiement par la définition d’un statut clair.
 

10- Enfin, mettre en place une stratégie de communication pour le changement durable des comportements.